ΟΙ ΝΟΜΙΚΕΣ ΔΙΑΣΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΔΙΑΠΡΑΓΜΑΤΕΥΣΗΣ

Protagon_Euro_Image.jpgΔημοσιεύτηκε στο Protagon, 23/1/2015.

ΑΘΗΝΑ- Η διαπραγμάτευση που θα ξεκινήσει την Δευτέρα δεν θα πρέπει να ξεκινήσει από νομικά ανυπόστατες διεκδικήσεις ή θέσεις αντίθετες στις Συνθήκες, όσο και αν αυτές κερδίζουν ψήφους στις εκλογές και συμπάθειες στα κανάλια. Τα σημεία που παραθέτω παρακάτω είναι οι ελάχιστοι κοινοί τόποι των κυβερνήσεων με τις οποίες ο νέος ή η νέα υπουργός οικονομικών της Ελλάδας θα καθήσει στο τραπέζι του Εurogroup για να συζητήσει το  ελληνικό χρέος, τις ημέρες ή εβδομάδες που έρχονται.

 

Η επόμενη κυβέρνηση της Ελλάδας θα κληθεί να διαπραγματευτεί το κλείσιμο της αξιολόγησης και του ισχύοντος προγράμματος βοήθειας προς την Ελλάδα, αλλά και την επόμενη φάση διαχείρισης των δημοσιονομικών προβλημάτων μας. Στην δημόσια συζήτηση της προεκλογικής περιόδου που κλείνει σήμερα, οι πραγματικές νομικές διαστάσεις του χρέους - και άρα της διαπραγμάτευσης γι αυτό - ακούστηκαν πολύ λίγο. Ακόμα και η απόφαση του κ. Ντράγκι για ποσοτική χαλάρωση έγινε αντικείμενο κομματικής ρητορικής.

Οι ευθύνες της τηλεόρασης είναι δυστυχώς μεγάλες. Οι περισσότερς τηλεοπτικές εκπομπές των μεγάλων καναλιών δεν προσκάλεσαν ειδικούς, δεν ανέλυσαν το πρόβλημα πλήρως και τελικά συσκότισαν τα ζητήματα που θα καθορίσουν το μέλλον της χώρας τις επόμενες εβδομάδες. Στα κανάλια επικράτησε η συνήθης προχειρότητα και οι ατάκες του ενός λεπτού. Στην δημόσια σφαίρα κυκλοφόρησαν ανυπόστατοι, αντιφατικοί και λανθασμένοι ισχυρισμοί για τη νομική διάσταση της διάσωσης της Ελλάδας. Εδώ θα μιλήσω μόνο για τα νομικά ζητήματα, όχι τα οικονομικά ή πολιτικά στα οποία έχω αναφερθεί αλλού (π.χ. στο άρθρο μου «Πώς η Γερμανία είναι ο Μεγάλος Κερδισμένος της Ευρωζώνης»).

Αναφέρθηκε στον τύπο ότι σύμφωνα με τον κ. Γιάννη Μηλιό το Μνημόνιο είναι μια «διεθνής συνθήκη», η οποία θα μπει σε νέα διαπραγμάτευση.  Κάποιοι άλλοι ακόμα ισχυρίζονται ότι ως μια διεθνής σύμβαση που μειώνει την εθνική κυριαρχία, το μνημόνιο χρειαζόταν αυξημένη πλειοψηφία στη βουλή εκ του Συντάγματος (άρθρο 28 (2)). Η αλήθεια είναι ότι το μνημόνιο δεν είναι διεθνής συνθήκη κατά το δημόσιο διεθνές δίκαιο.

Η δανειακή συμφωνία και το Μνημόνιο  είναι ένα πλέγμα κανόνων που βασίζονται στις συνθήκες της ΕΕ και τις ρυθμίσεις για την νομισματική ένωση. Κάποιοι από αυτούς είναι άτυπες διακρατικές συμφωνίες, και άλλοι πηγάζουν από το δίκαιο του ΔΝΤ. Αυτό έχει κρίνει και το Συμβούλιο της Επικρατείας στην απόφαση 3845/2010, σύμφωνα με την οποία δεν χρειαζόταν να ψηφιστεί από τη Βουλή με πλειοψηφία των 3/5, καθώς δεν αποτελεί διεθνή σύμβαση και δεν αφαιρεί από την ελληνική κυριαρχία. Όλοι αυτοί οι κανόνες, έμμεσα, θεμελιώνονται τελικά στις καταστατικές συνθήκες της ΕΕ τις οποίες η Ελλάδα έχει κυρώσει κανονικά. Άρα οι υποχρεώσεις δημοσιονομικής υπευθυνότητας της Ελλάδας δεν πηγάζουν από το μνημόνιο. Πηγάζουν από τις συνθήκες της ΕΕ και την ίδια την συμμετοχή μας στο Ευρώ και συγκεκριμένα το άρθρο 126 της Συνθήκης για την Λειτουργία της ΕΕ.

Το πλέγμα κανόνων που ονομάζουμε «Μνημόνιο» διαχειρίζεται με ειδικό τρόπο την συγκεκριμένη αποτυχία της Ελλάδας να συμμορφωθεί με τις υποχρεώσεις που είχε αναλάβει όταν μπήκε στην Ευρωζώνη. Διαχειρίζεται επίσης και την ανάγκη της για επείγουσα βοήθεια που προέκυψε από τον αποκλεισμό της από τις αγορές.  Για αυτό π.χ. είναι εντελώς εσφαλμένη η διατύπωση που χρησιμοποίησε ο κ. Σκουρλέτης ότι η διαπραγμάτευση θα γίνει από «μηδενική» βάση.  Η δεδομένη βάση δεν είναι μηδενική. Βάση είναι οι Συνθήκες που αποδέχονται με όρους αμοιβαιότητας όλες οι χώρες της Ευρωζώνης. Οι κανόνες αυτοί προβλέπουν κοινό νόμισμα με αντάλλαγμα την δημοσιονομική πειθαρχία.

Σε πρόσφατη συνέντευξή του ο κ. Γιάννης Δραγασάκης δήλωσε ότι στη διαπραγμάτευση αυτή ο Σύριζα θα χρησιμοποιήσει το «ισχυρό» επιχείρημα ότι η δανειακή σύμβαση είναι «παράνομη». Ο κ. Δραγασάκης είπε ότι είναι «παράνομο το Μνημόνιο με βάση το Ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο καθώς παραβιάζει ιδρυτικές αρχές της Ε.Ε. και τα ανθρώπινα δικαιώματα». Ισχύει όμως το ακριβώς αντίστροφο. Η συνέχιση του προγράμματος βοήθειας προς την Ελλάδα χωρίς τους αυστηρούς κανόνες δημοσιονομικής υπευθυνότητας που επιβάλουν οι Συνθήκες αλλά και οι σημερινές δανειακές συμφωνίες, θα ήταν αντίθετη στις καταστατικές αρχές της νομισματικής ένωσης. Όπως είδαμε οι ισχύουσες Συνθήκες της ΕΕ επιβάλουν μια προληπτικά αυστηρή δημοσιονομική πειθαρχία από όλα τα κράτη μέλη της, ώστε να προστατεύεται η σταθερότητα του νομίσματος και η δίκαιη κατανομή των βαρών μεταξύ των κρατών μελών.

Μήπως όμως ο κ. Δραγασάκης εννοούσε, όπως ισχυρίζεται και το αδελφό κόμμα του Σύριζα οι Linke της Γερμανίας, ότι η διάσωση της Ελλάδας ήταν παράνομη γιατί παραβιάζει το άρθρο 125 της Συνθήκης για την Λειτουργία της ΕΕ; Αυτό το άρθρο απαγορεύει την διάσωση μελών της Ευρωζώνης από άλλα μέλη με την «ανάληψη των χρεών» τους. Για την άποψη αυτή του Linke και άλλων ακροαριστερών κομμάτων της ΕΕ, καμμία βοήθεια στην Ελλάδα ή άλλες χώρες δεν θα έπρεπε να έχει γίνει. Θα έπρεπε να έχουν άτακτα και μονομερώς χρεοκοπήσει, με κατάρρευση της οικονομίας, που κατά το Linke θα ήταν κάτι προτιμότερο. Και όμως, στην υπόθεση Pringle, που αποφασίστηκε τον Νοέμβριο του 2012, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο είπε, ευτυχώς, ότι η διάσωση της Ιρλανδίας και άλλων χωρών ήταν νόμιμη σύμφωνα με τις Συνθήκες. Το δικαστήριο, ευτυχώς για την Ελλάδα, έκρινε ότι η νέα δανειοδότηση από τα κράτη μέλη δεν ήταν «ανάληψη των χρεών». Δημιούργησε νέα δάνεια, ανεξάρτητα των παλαιών και άρα δεν παραβίασε το άρθρο 125 ΣΛΕΕ.

Το Δικαστήριο πρόσθεσε – για άλλη μια φορά - όμως ότι αναγκαίος όρος για την διάσωση είναι η τήρηση των δεδομένων αυστηρών όρων δημοσιονομικής υπευθυνότητας. Συνεπώς ακριβώς το αντίθετο ισχύει από αυτά που ισχυρίζεται ο κ. Δραγασάκης. Το «Μνημόνιο», δηλαδή οι αυστηροί όροι δημοσιονομικής προσαρμογής, ήταν ο νόμιμος όρος για την παροχή βοήθειας από ένα κράτος στο άλλο, όπως ακριβώς έγινε για την Ελλάδα (και την Ιρλανδία και την Πορτογαλία). Με τέτοιους όρους η Ελλάδα έχει προγραμματιστεί να λάβει 240 δισεκατομμύρια ευρώ βοήθεια. Το μόνο ζήτημα ήταν και παραμένει η ταχύτητα της δημοσιονομικής προσαρμογής, όχι η ανάγκη της.

Τέλος, σε πρόσφατο άρθρο του για την υπόθεση Gauweiler του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, ο κ. Βαρουφάκης έγραψε ότι το δικαστήριο έλυσε το θέμα της νομιμότητας ενδεχομένης νεάς βοήθειας προς τα κράτη από την ΕΚΤ. Η αλήθεια είναι, πρώτον, ότι δημοσιεύτηκε μόνο η μη δεσμευτική «Γνώμη» του Γενικού Εισαγγελέα. Η Γνώμη δεν δεσμεύει το Δικαστήριο. Το νομικό θέμα δεν έχει λήξει και περιμένουμε ακόμα την τελική απόφαση του Δικαστηρίου της ΕΕ. Περιμένουμε όμως και την απάντηση του Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου, που έκανε την προδικαστική παραπομπτή και θα έχει την τελευταία λέξη. Ο κίνδυνος συνταγματικής εμπλοκής και αβεβαιότητας με ενδεχόμενες αντίθετες αποφάσεις του Δικαστηρίου της ΕΕ και του Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου, χωρίς νομική δυνατότητα συμβιβασμού τους, είναι δυστυχώς υπαρκτός.

Αυτό όμως που δεν πρόσεξε  η δημόσια συζήτηση στην Ελλάδα είναι ότι και πάλι οι κανόνες αυστηρής δημοσιονομικής πειθαρχίας είναι αναγκαίος όρος οποιασδήποτε βοήθειας από την ΕΚΤ προς τα κράτη μέλη. Η Γνώμη του Γενικού Εισαγγελέα στην υπόθεση Gauweiler εκδόθηκε μετά από προδικαστικό ερώτημα, το οποίο έχει κρίνει ότι το πρόγραμμα αγοράς ομολόγων ΟΜΤ είναι αντίθετο στο δίκαιο της ΕΕ αλλά και και στο εσωτερικό Γερμανικό Συνταγματικό Δίκαιο. Η Γνώμη είναι έτσι εξαιρετικά κρίσιμη διότι σχολιάζει την απαγόρευση της Συνθήκης προς την ΕΚΤ να χρηματοδοτεί τα κράτη. Αφορά συνεπώς και την απόφαση για την «ποσοτική χαλάρωση» που ανακοινώθηκε χθες, Πέμπτη 22/1 από την ΕΚΤ.

Στην Γνώμη του ο Γενικός Εισαγγελέας εξετάζει αν η αγορά ομολόγων από την ΕΚΤ σύμφωνα με το (υποθετικό) πρόγραμμα ΟΜΤ θα ήταν «νομισματική πολιτική», που επιτρέπεται, ή «οικονομική πολιτική» που δεν επιτρέπεται στην ΕΚΤ. Καταλήγει ότι είναι ένα μέτρο μη συμβατικής νομισματικής πολιτικής που δικαιολογείται από τις περιστάσεις. Γράφει συγκεκριμένα (στην επίσημη ελληνική μετάφραση):

130. Η σιωπή της Συνθήκης, η οποία απέφυγε να ορίσει με ακρίβεια τη νομισματική πολιτική της Ένωσης, είναι σύμφωνη με μια λειτουργική αντίληψη του ρόλου της νομισματικής πολιτικής, κατά την οποία αποτελούν νομισματική πολιτική όλα εκείνα τα μέτρα που εφαρμόζονται διά των ιδίων μέσων της νομισματικής πολιτικής. Ως εκ τούτου, εφόσον ένα μέτρο καταλέγεται μεταξύ των μέσων που το δίκαιο προβλέπει για την άσκηση της νομισματικής πολιτικής, υφίσταται καταρχήν τεκμήριο ότι το μέτρο αυτό αποτελεί καρπό της ασκήσεως της νομισματικής πολιτικής της Ένωσης. Πρόκειται προφανώς για τεκμήριο που μπορεί να ανατραπεί εάν, παραδείγματος χάριν, με αυτό επιδιώκεται η επίτευξη σκοπών διαφορετικών από εκείνους που απαριθμούνται περιοριστικώς στα άρθρα 127, παράγραφος 1, και 282, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.

131. Επιπλέον, σε άλλες διατάξεις της Συνθήκης σχετικές με τη νομισματική πολιτική περιέχονται σημαντικά στοιχεία που εμπλουτίζουν το προσδιοριστικό περιεχόμενο της εν λόγω πολιτικής. Έτσι, τα άρθρα 123 και 125 ΣΛΕΕ, στα οποία θα αναφερθώ πιο επισταμένα κατά την εξέταση του δεύτερου ερωτήματος, εισάγουν αυστηρές απαγορεύσεις χρηματοδοτήσεως των κρατών, είτε με μέτρα νομισματικής χρηματοδοτήσεως είτε με μεταφορές ρευστότητας μεταξύ κρατών, αντιστοίχως. Οι εν λόγω απαγορεύσεις επιβεβαιώνουν ότι η νομισματική Ένωση, μολονότι εντάσσεται σε μια Ένωση βασισμένη στην αξία της αλληλεγγύης (άρθρο 2 ΣΕΕ), επιδιώκει επίσης τη διατήρηση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, σκοπός για την επίτευξη του οποίου στηρίζεται στην αρχή της δημοσιονομικής πειθαρχίας και της μη διασώσεως.

132. Συνεπώς, ένα μέτρο της ΕΚΤ, για να εντάσσεται πράγματι στη νομισματική πολιτική, πρέπει να σκοπεί ειδικώς στην επίτευξη του κύριου στόχου της διατηρήσεως της σταθερότητας των τιμών, υπό την προϋπόθεση ότι εκδηλώνεται με κάποιο από τα μέσα νομισματικής πολιτικής που προβλέπονται ρητώς στις Συνθήκες και δεν θέτει υπό αμφισβήτηση τις επιταγές περί δημοσιονομικής πειθαρχίας και μη διασώσεως. Εάν το επίμαχο μέτρο παρουσιάζει συγκεκριμένες πτυχές χαρακτηριστικές της οικονομικής πολιτικής, θα συμβιβάζεται με την αποστολή της ΕΚΤ μόνον εφόσον χρησιμοποιείται προς «υποστήριξη» των μέτρων οικονομικής πολιτικής και εξυπηρετεί τον πρωταρχικό στόχο της ΕΚΤ.

Και αν υπήρχε η οποιαδήποτε αμφιβολία, ο Γενικός Εισαγγελέας παρακάτω γράφει για τις χώρες που είναι σε πρόγραμμα:

145. Απαραίτητη προϋπόθεση προκειμένου το πρόγραμμα OMT να χαρακτηριστεί ως μέτρο νομισματικής πολιτικής είναι, όπως έχει ήδη επισημανθεί, οι στόχοι που επιδιώκει να εντάσσονται στην εν λόγω πολιτική και τα χρησιμοποιούμενα μέσα να είναι αυτά της νομισματικής πολιτικής. Η σύνδεση του προγράμματος OMT με την τήρηση των προγραμμάτων χρηματοδοτικής βοήθειας μπορεί να αιτιολογηθεί από το θεμιτό, χωρίς αμφιβολία, συμφέρον να εξαλειφθεί οποιαδήποτε σκιά «ηθικού κινδύνου» που μπορεί να προκληθεί από τη σημαντική παρέμβαση της ΕΚΤ στην αγορά κρατικών ομολόγων. ...

Τί σημαίνουν όλα αυτά για την όποια διαπραγμάτευση που θα ξεκινήσει στις 26 Ιανουαρίου;  Απλοποιώντας κάπως το θέμα θα καταλήξω σε πέντε διαπιστώσεις:

  • η δημοσιονομική πειθαρχία είναι υποχρέωση εκ των Συνθηκών της Ευρωζώνης, όχι αποτέλεσμα του «Μνημονίου»
  • το Μνημόνιο από μόνο του δεν είναι έχει κανένα ειδικό στοιχείο καταναγκασμού ή αυξημένης τυπικής ισχύος, άλλο από αυτό των ήδη ισχυουσών Συνθηκών και της ανάγκης λήψης της χρηματοδοτικής βοήθειας από την Ελλάδα και άλλες χώρες
  • η ανατροπή των πολιτικών της δημοσιονομικής πειθαρχίας απαιτεί αλλαγή των Συνθηκών για την Ευρωζώνη (θυμίζω ότι οι Συνθήκες αλλάζουν μόνο με ομοφωνία).
  • η ευθεία διαγραφή του χρέους προς τις χώρες της ΕΕ και προς την ΕΚΤ θα ήταν αντίθετη στις ισχύουσες Συνθήκες. Το κούρεμα άρα 50% των διακρατικών δανείων προς τους εταίρους μας (το 80% του σημερινού χρέους) που προτείνει ο Σύριζα δεν είναι σήμερα νόμιμο αφού θα είναι «ανάληψη χρεών» από άλλα κράτη μέλη των νέων χρεών που δημιουργήθηκαν το 2012. Αυτό απαγορεύεται από το άρθρο 125 ΣΛΕΕ, κάτι που επιβεβαιώθηκε από την απόφαση Pringle.  
  • η ύπαρξη προγράμματος δημοσιονομικής πειθαρχίας είναι – πιθανότητα- αναγκαίος όρος εκ των Συνθηκών, για την παρέμβαση στην αγορά ομολόγων από την ΕΚΤ.

Δεν έχω θίξει το θέμα της σχέσης της ΕΚΤ με τις τράπεζες, αλλά αυτό είναι άλλο ένα τεράστιο θέμα, που θα απαιτήσει ξεχωριστό σημείωμα. Θα πώ εδώ μόνο ότι οι αποφάσεις της ΕΚΤ λαμβάνονται με απόλυτη ανεξαρτησία από τις κυβερνήσεις και άρα καμμία «πολιτική διαπραγμάτευση» δεν μπορεί – τουλάχιστον με το ισχύον δίκαιο – να επηρεάσει τις αποφάσεις της ΕΚΤ.

Θα προσθέσω εδώ ότι πολλά από τα θέματα του χρέούς και της κρίσης της Ευρωζώνης είναι εντελώς καινούργια και επιδέχονται ίσως κάποιας νομικής ερμηνείας. Η Γνώμη του Γενικού Εισαγγελέα, τέλος, δεν  είναι δεσμευτική στο δικαστήριο. Σε κάθε περίπτωση, όμως, οι διαπραγμάτευση που θα ξεκινήσει την Δευτέρα δεν θα πρέπει να ξεκινήσει από νομικά ανυπόστατες διεκδικήσεις ή θέσεις αντίθετες στις Συνθήκες, όσο και αν αυτές κερδίζουν ψήφους στις εκλογές και συμπάθειες στα κανάλια. Τα πέντε σημεία που παρέθεσα παραπάνω είναι οι ελάχιστοι κοινοί τόποι των κυβερνήσεων με τις οποίες ο νέος ή η νέα υπουργός οικονμικών της Ελλάδας θα καθήσει στο τραπέζι του Εurogroup για να συζητήσει το  ελληνικό χρέος, τις ημέρες ή εβδομάδες που έρχονται.

 

 ΥΓ.

Υπάρχει στα ελληνικά ένα εξαιρετικό βιβλίο που με ακρίβεια και οικονομία παρουσιάζει όλα τα σχετικά θέματα (του Μνημονίου της πρώτης δανειακής συμφωνίας, αλλά το οποίο δυστυχώς δεν έχει τύχη μεγάλης προβολής. Είναι το βιβλίο «Το Μνημόνιο της Ελλάδος στην Ευρωπαϊκή, τη Διεθνή και την Εθνική Έννομη Τάξη, του καθηγητή του πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης Παναγιώτη Γκλαβίνη (Σάκκουλας, 2010).

 

 

 

Ο Παύλος Ελευθεριάδης είναι αναπληρωτής καθηγητής νομικής στο πανεπιστήμιο της Οξφόρδης, δικηγόρος (barrister) ειδικευόμενος  στο δίκαιο της ΕΕ στο Λονδίνο, και υποψηφιος βουλευτής Α’ Αθηνών με το Ποτάμι – www.pavloseleftheriadis.com  Το βιβλίο του Δημοκρατική Ισότητα (2015) μόλις κυκλοφόρησε στο iTunes και το Google Play Store αυτήν την εβδομάδα.